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第26章（第1页）

其一是州县衙门所处地位的重要性。据史料记载，远从西周开始，我国就以县为最基层建制，以后经过一段县大郡小的反复，到了秦始皇统一全国后，县作为地方行政基层单位便一直维持了两千多年，成为直接体现国家职能的机构，是历代社会政治领域中最关键的层面。自下而上言，天下事务莫不起于州县;自上而下言，中枢政令又莫不通过州县而实施。这种承上启下、汇聚分流的地位，便使得历代君主视州县政府为吏治中最核心的内容。

其二是州县衙门所司职掌的集约性。其汇集劝农、理财、狱讼、兴学、治安、工程建筑等多项功能于一体的职掌，几乎囊括了封建国家统治机器效能的全部，是任何一级专职性衙门不可比拟的。古人有所谓&ldo;宰相必起于州县&rdo;之说，就缘于这一级衙门所具有的全方位、系统性的历练条件。

其三是州县衙门在历代官制沿革过程中的稳定性。两千多年间，历代政府在中央政权组织形式和职官制度等方面，经历过多次变化;惟独州县体制和构成方式，基本没有转换过，几可称为超稳定结构。

县官虽然品位不高，可是做皇帝的却对其人选和作用越来越重视。从隋唐开始，和官员任命密切相关的科举考试制度在中国确立，其中县令这个职务，还得由吏部经过专门考试从候选人中注授;制度还规定没有担任过州县职务的人，一律不得出任台省官员，从而实现了&ldo;宰相必起于州县&rdo;的用人主张。唐宋时期大多数宰相都有过在州县任事的经历。

明清社会里最与基层接近，而且最有实际功效之机构为县级衙门。明清政府采取&ldo;结构一体&rdo;的方式，知县既为地方官，也是中央派来的专员，除了很少的地方有极少的例外，一般县境之内就没有代表上级的分局和分处。知县虽为文官，守土有责，在有事故时应当与县城共存亡。他既是行政官，也是司法官。

&ldo;郡县治，则天下治。&rdo;这一自中国建立郡县制度以来治国的金科玉律，深刻揭示了&ldo;县令&rdo;在国家治理中的重要性。

县级领导干部是我国行政管理体制中的一个重要群体，他们在中国领导干部系列中如此特殊：因为他们除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。

他们大多数是好的和比较好的，他们承受着比较大的工作压力和权、钱、色的诱惑。有一些县级领导干部经受不住权、钱、色的诱惑，走向腐败和堕落。县委书记和县长这一群体因权力寻租出现问题的确实比较多;在一些省市，县委书记已经成为腐败的重灾区。

中国政府体制2000多年变化很大，几乎一朝一变，但是作为地方政府体制，却维持了相当的稳定性，基本上是郡县制，即三级制，只在个别地方实行两级或者四级制。新中国依然延续了这种三级制。

根据中国的宪法，中国目前的地方政府体制明确规定为省、县、乡三级体制，但现实生活中实行的是&ldo;市管县&rdo;的四级体制。

县处级是中国行政管理体制中的一个重要层次。谁来竭制处长的权力?

近年来，中国发生了很多处长腐败案，如中国证监督会副处长王小石案、中国银行北京分行副处长徐维联案、甘肃省电业局财务处长顾慧娟案等等。处长腐败成为一道&ldo;风景&rdo;，这些在行政序列中级别较低的官员手中掌握的权力不可小视，一旦案发，动辄百万甚至千万。

为什么一个个处长会有这么多的权力?

处长的权力之所以变大，根本原因在于他们手中的权力发生了变异。有审批权的地方就可能有腐败。处级作为部委最基本的工作单位，处长名义上没有实际的权力，签字决策权在司局长、甚至副部长、部长手里。但处长作为具体负责执行的官员，拿出的意见常常最有分量。

处长往往是行贿者要过的第一道关。一般说来，处长负责审核材料真伪，是否要移送上级官员，由他们来决定。一些关键部委要害部门的处长权力非常大，他们到下边，对地方官员来说是大事。广西招商局的一位处长说：处长的权力是很大的，我们每年到北京送礼请客，主要就是和各部委的处长打交道。

国家某部的一位处长说：每年回家，前来拜年的地方领导极多，排场之大，令人震惊。一般情况下，我们基本可以下决定。

人们都说处长是可以当家的，当司局长的家，上边的人往往受制于下边。在执行过程中，往往打一个报告说执行困难，就有可能轻易改变决策。这个过程中权力如果产生变异就可怕了。而中国人民大学毛寿龙更是语出惊人：&ldo;很多人都说处长在统治中国。&rdo;

按照中国的行政体制，本来应该是决策和执行一体的，但现在却人为地被分离了，几乎所有的执行功能都下放给了处级。至于执行得怎么样，只能听下级汇报。上级应该承担的决策、监督和执行一体的功能就这样分离，导致监督的弱化。现在的行政体系中，上级对下级的监督往往是事后监督，少有事中监督。

一个处长的上级可能不知道，但下级肯定知道。这就形成了有权者不知情，知情者没权监督的尴尬局面。一段时间以来，社会各界对加强&ldo;一把手&rdo;的监督形成了共识，这是因为&ldo;一把手&rdo;的特殊地位决定的。而处长作为较低层次的政府官员，社会往往忽视对他们的监督。

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